af chefkonsulent cand.oecon. Tom Christensen, Pythea og konsulent cand.scient.adm. Ole Thinggaard Eriksen,

Artiklen giver en beskrivelse af Bestiller – Udfører – Modtagermodellen (BUM-modellen), som, i et forsøg på at skabe en mere effektiv og hensigtsmæssig organisering vinder mere og mere indpas i den kommunale sektor i disse år. Udover en beskrivelse af BUM-modellen giver artiklen også nogle bud på hvilke principper, der kan anvendes i forhold til økonomistyringen i modellen. BUMmodellen indeholder en række faldgrupper, som det er vigtigt at være bevidste om. Hvilke faldgrupper, der er tale om og overvejelserne i forhold til, hvordan faldgrupperne kan undgås, indgår også i denne artikel.
Artiklen er skrevet udfra vores erfaringer med BUM-modellen, som konsulenter i kommuner, der har arbejdet med indførelsen af modellen. Vores erfaringer er primært hentet fra ældreområdet, hvorfor denne artikel også fortrinsvis vil tage udgangspunkt i dette område, hvor andet ikke er nævnt.

1. Baggrund 

Nye styringsformer, og som en følge heraf nye organisatoriske indretninger, indføres i mange af landets kommuner i disse år. Befolkningens efterspørgsel efter flere og bedre serviceydelser kombineret med behovet for besparelser har fået kommunalpolitikere og forvaltningerne til, at vende blikket mod den måde hvorpå kommunernes serviceområder er organiseret. Et resultat af dette har bl.a. været, at flere og flere daginstitutioner, skoler og ældrecentre mv. er blevet kontraktstyret, som et led i den stigende decentralisering af beslutningskompetence og det økonomiske ansvar.
1 Den interne kontraktstyring er i nogle kommuner kombineret med en klar adskillelse af bestiller- og udførerfunktionerne – også kaldet Bestiller-Udfører-Modtager-modellen eller BUM-modellen. Ønsket har været at styrke ressourcestyringen yderligere og skabe ensartethed i de serviceydelser, som brugerne modtager.
Lovgivningen om brugernes frie valg mellem private og kommunale leverandører på ældreområdet har endvidere på dette område forstærket fokuseringen på de principper, som BUM-modellen er bygget op omkring. Dette skyldes bl.a., at det fra Socialministeriets side betragtes som en forudsætning for lovens gennemførelse, at der sker en klar adskillelse af bestiller- og udførerfunktionerne. Lovgivning, der skal sikre brugerne større valgfrihed, bliver tilsyneladende også en realitet på andre serviceområder – eksempelvis på daginstitutionsområdet. BUM-modellen må derfor forventes at få endnu større aktualitet i de kommende år.

BUM-modellen er ikke et nyt “columbusæg”

En adskillelse af bestiller- og udførerfunktionerne er dog ikke et helt nyt “columbusæg” i forhold til organiseringen af den kommunale sektor. Princippet har i mange år været kendt på det tekniske område, hvor der har været såvel private som kommunale udførere og en central “bestilling” af opgaverne. Det “nye” synes imidlertid at være, at blikket mere er rettet på modtagerne, end det tidligere har været i forbindelse med, at BUM-modellen er indført på det sociale område. “M’et” er således kommet i fokus i takt med, at “borgeren i centrum”-tankegangen er vokset frem i den offentlige sektor som helhed.

2. Karakteristik af BUM-modellen 

Adskillelse af bestiller- og udførerfunktionerne

BUM-modellen kan karakteriseres ved, at et kommunal serviceområde organiseres i en bestillerenhed, en udførerenhed og en modtagerenhed. Hensigten med denne organisering er, at få en klar adskillelse mellem hvem der bestiller opgaverne løst, og hvem der udfører opgaverne. Tages ældreområdet som et eksempel, kan der være et Bestillerkontor under Ældreforvaltningen, mens udførerne, som en konsekvens af loven om frit leverandørvalg på ældreområdet, såvel kan være et kommunalt ældrecenter, et kommunalt hjemmeplejeområde, en selvejende institution eller et privat firma, der udfører personlig pleje og praktisk hjælp.
2 Bestillerenhedens opgave er gennem individuel visitation, at tildele den enkelte bruger den service vedkommende har krav på udfra det politisk fastlagte serviceniveau, der ofte er udtrykt gennem en kvalitetsstandard. Herefter er det udførerenhedens opgave, at udføre den konkrete serviceydelse hos brugeren. Bestillerenheden har ofte det budgetmæssige ansvar [budgetansvar] i forhold til de områder, som bestillerenheden visiterer til.

De enkelte enheder i BUM-modellen 

Bestillerenheden

Som beskrevet ovenfor er bestillerenhedens kerneopgave, at visitere borgerne til de ydelser, som de har behov for og på grundlag af det serviceniveau, som er politisk fastlagt. En anden kerneydelse i bestillerenheden er at hjælpe borgerne/ brugeren med at vælge mellem udførermuligheder, der hvor der er alternativer. Det vil også sige at varetage de svageste brugeres interesser i forhold til mulighederne. En tredje kerneydelse i bestillerenheden er, at føre tilsyn med om de leverede ydelser holder den kvalitet, der er aftalt, og om ydelserne bliver leveret.

Udførerenheden

Udførerenhedernes kerneydelser er at udføre de opgaver, som bestillerenheden visiterer borgerne/brugerne til og i forhold til den beskrevne kvalitet. Udførerenhederne kan være på kontrakt, idet BUM-modellen ofte kombineres med intern kontraktstyring, og i den forbindelse skelnes der mellem de interne kontrakter i forhold til de kommunale udførere, driftsoverenskomsterne med de selvejende institutioner og de eksterne privatretlige kontrakter i forhold til de private leverandører.
Udviklingen, der er igangsat med det frie leverandørvalg på ældreområdet, peger dog i retningen af, at disse kontrakter i stigende grad vil være identiske i forhold til krav og betingelser således, der ikke skelnes mellem om en udfører er kommunal eller privat. Dette betyder, at de styringsredskaber og principper, kommunerne anvender overfor private leverandører også bør bruges i relation til egne udførere, hvilket er særligt interessant i forhold til økonomistyringen.
Det skyldes det forhold, at den offentlige økonomistyring hidtil har været kendetegnet ved, at der har været udmeldt en fast økonomisk ramme til institutionerne set i forhold til institutionernes kapacitet. Den fremtidige økonomistyring vil imidlertid i højere grad tage udgangspunkt i taxameterstyringsprincippet – eller et “pengene følger brugerne” – princip.

Modtageren

I BUM-modellen er brugeren i centrum på den måde, at bestillerenheden i sit arbejde har fokus på, om brugeren bliver visiteret til de ydelser, han/hun har behov for. Fokus er også rettet imod om brugeren faktisk får den ydelse, der er bestilt, samt om ydelserne har den bestilte kvalitet, der er kontrakt på. Der skal være en klar aftale med brugeren om, hvad der gives hjælp til og brugeren skal, så vidt det er muligt, selv vælge hvilken udfører, der udfører opgaven.
For borgeren/brugeren vil det, at visitationen bliver samlet i en bestillerenhed, også betyde helhed i forløbet/kontakten med kommunen.

Formål med BUM-modellen 

Ensartet visitation

Formålet med en adskillelse af bestiller- og udførerfunktionerne er, at sikre en mere ensartet visitation på baggrund af objektive kriterier og standarder formuleret for det enkelte serviceområde og dermed en højere kvalitet i kommunen som helhed. Dette forudsætter dog, at der er respekt for og accept af de visitationsafgørelser, som bestillerenheden træffer.
Samtidig er der bedre mulighed for løbende at følge sammenhængen mellem det aktuelle serviceniveau (kvalitetsstandarden) og de givne økonomiske rammer med henblik på, at sikre en bedre ressourcestyring.

Kvalitetsstandarden som styringsinstrument

Fokuseringen på kvalitetsstandarden, som et styringsinstrument i sammenhæng med den økonomiske styring er et af de helt centrale elementer i BUM-modellen. Bestillerenheden har således en særlig opgave i og mulighed for at sikre overensstemmelse mellem brugernes behov, kvalitetsstandarden og de økonomiske rammer og på den baggrund foretage nødvendige reguleringer af visitationen – herunder foreslå justeringer i kvalitetsstandarden eller ændringer i budgettet med henblik på at opnå den ønskede overensstemmelse.
Dette kunne lyde som en enkel proces, men bestillerenhedens opgave er ikke uden problemer, idet der kan være risiko for velfærdstab mm., jf. nedenstående.
Skal intentionen om en bedre økonomistyring opfyldes med indførelsen af BUM-modellen forudsætter det imidlertid ændringer i den måde, hvorpå økonomistyringen i dag er tilrettelagt i de fleste kommuner.

3. Økonomistyring 

Taxameterstyring

Økonomistyringen i BUM-modellen bør tage udgangspunkt i, at bestillerenheden har egen budgetramme, som viser, hvor mange penge bestillerenheden har til at “købe” ydelser for hos udførerne. De enkelte (kommunale) udførere har kun deres egen budgetramme på områder, der ikke visiteres til. På de øvrige ydelser vil en væsentlig del af økonomistyringen være baseret på taxameterstyring. Ideen bag taxameterstyring er, at bevillingen til den enkelte udførerenhed afhænger af udførerenhedens aktivitetsniveau. Der tales også om et ”pengene følger brugeren” – princip. Der er således tale om det samme princip, som anvendes i forhold til eventuelle private udførere.
På de store offentlige serviceområder ligger følgende parametre ofte til grund for taxameterstyringen:
• Ældreområdet
– antallet af visiterede timer til personlig pleje og praktisk
hjælp
• Daginstitutioner
– antal børn eller antal børnegrupper i de enkelte institutionstyper
• Folkeskolen
– antal elever og/ eller klasser

Objektiv udtryk for aktiviteten

Der er flere grundlæggende forudsætninger for at arbejde med taxameterstyring. Der skal foreligge et objektivt udtryk for aktiviteten jf. ovenstående. Det vil sige, at ydelserne skal være målbare i kvantitative størrelser som baggrund for regulering og i kvalitative størrelser som baggrund for vurdering af kvaliteten. Desuden skal udførerenheden have en vis frihed med hensyn til arbejdstilrettelæggelse og udførelse for at kunne tilpasse sig ændringer i aktivitetsniveauet, men samtidig er det vigtigt, at der er en samlet overordnet politisk og økonomisk styring af området. Endelig skal der være et større antal udførerenheder i forhold til de pågældende ydelser med henblik på at sikre et konkurrencemoment.
Det skal dog bemærkes, at det kun er i tilfælde af udbudsrunder, at der er konkurrence i forhold til forskellige taxametre, hvorfor dette kan overvejes i forhold til at afprøve markedet.

Centrale elementer

I forbindelse med indførelsen af taxameterstyringen, skal der tages stilling til en række væsentlige elementer.
• Takstfastsættelse – her kan man arbejde med takster, der både er bestemt af de reelle samlede omkostninger, i det omfang de er kendt, og som er politisk bestemt.
Udgangspunktet kan være de hidtidige omkostninger, men på længere sigt kan man gennem udbud afprøve markedet og dermed få markedsbestemte takster – såfremt markedet virker
• Takststruktur/takstsystemer – det vil sige forskellige taxametre for forskellige udførte ydelser. Der skal ikke være alt for mange forskellige takster – det vil betyde at systemet bliver uigennemsigtigt og betyde meget administrativt arbejde med modellen.
• Udførerenhedernes frihed til at disponere over hele eller dele af budgettet.
• Udgifts- og aktivitetstilpasning. Her tænkes på, at der for de enkelte taxameterstyrede ydelser skal tages stilling til, hvor hurtigt udførerenheden skal have/afgive midler, når aktivitetsniveauet ændrer sig.
Det må nøje overvejes for hver enkelt ydelse, om den egner sig til at indgå i et taxametersystem. Desuden viser vores erfaringer i forhold til beregningerne af priserne i forhold til det frie leverandørvalg på ældreområdet, at såfremt der opereres med for mange takster (det vil sige for mange priser) er det vanskeligt at administrere for kommunerne. Der er derfor et dilemma imellem på den ene side at beregne taxametre på baggrund af de reelle omkostninger og på den anden side at skabe en takststruktur, der er let at administrere.

Faste og variable udgifter

Med overgangen til taxameterstyring introduceres også en ny måde, at anskue de offentlige udgifter på. Hvad der hidtil har været at betragte som faste omkostninger, såsom bygninger og personalelønninger, bliver i højere grad afregnet som om de var variable omkostninger. Når sådanne udgifter gøres variable betyder det også en ændret tilgang til, hvordan disse udgifter skal betragtes. Hensigten er, at udgifter til bygninger og personale må tilpasses det gældende aktivitetsniveau. Det kan således betyde, at institutioner må nedlægges og personale afskediges. Denne udvikling rejser også nye krav og derfor ændringer i de kommunale personalepolitikker.
Som et led i denne udvikling er der eksempler på kommuner, der har opsagt indgåede tryghedsaftaler med medarbejderne. Tryghedsaftaler der garanterede medarbejderne overflytning til et nyt job i kommunen i tilfælde af, at medarbejderen blev overtallig et andet sted. Disse ændringer resulterer derfor i en række brydninger for tiden i landets kommuner.

Det delte budgetansvar mellem bestillerenheden og udførerenhederne

I en BUM-model med taxameterstyring som et væsentligt element i økonomistyringen kan man sige, at budgetansvaret er delt mellem bestillerenheden og udførerne. Bestillerenheden har som nævnt indledningsvis i dette afsnit ansvaret for et budget med henblik på at købe ydelser. Anvendes ældreområdet som eksempel kan dette også karakteriseres som et “timebudget” jf. den takststruktur der ofte anvendes på ældreområdet. Med et “timebudget” skal forstås, at bestillerenheden har et tildelt økonomisk budget, som kan omregnes til et ”timebudget” udfra den takststruktur, der til enhver tid er gældende. De ydelser eller de timer, som bestillerenheden visiterer brugerne til udfra serviceniveauet, skal således stemme overens med det økonomiske budget, som bestillerenheden er tildelt.
Udførerne er derimod ansvarlige for, at timeprisen ikke stiger, hvilket vil betyde, at budgettet overskrides. Udførerne skal derfor løbende fokusere på, at kunne “producere” ydelserne så effektivt som muligt.
3 Bestillerenheden har som visiterende enhed ansvaret for at reagere, hvis antallet af visiterede timer overskrider det udmeldte timebudget, idet der ellers vil være merudgifter. I en sådan situation kan det derfor være nødvendigt, at ændre serviceniveauet (kvalitetsstandarden) således, at der bliver overensstemmelse mellem det budget der er til rådighed og serviceniveauet. En anden mulighed er at fastholde serviceniveauet og i stedet udvide budgettet. Dette er dog i sidste ende en politisk afgørelse.

Udbuds- og efterspørgselsmekanisme

En grundlæggende tanke bag at bruge taxameter som et styringsredskab er ideen om, at et område kan blive reguleret af en udbud- og efterspørgselsmekanisme. Hvis vi ser på borgerne som dem, der efterspørger ydelser, må man nok erkende, at efterspørgslen næsten er “uendelig”. Eksempelvis på ældreområdet skal dette forstås på den måde, at når de ældre er visiteret til to timers rengøring kunne de faktisk godt ønske sig tre timers rengøring osv. Hvis man i stedet ser på bestillerenheden, som den der efterspørger, er der her en øvre grænse for efterspørgslen – nemlig de objektive visitationskriterier, som er kvalitetsstandarden og bestillerenhedens budget. Kombinationen af BUM-modellen med taxameterstyring betragtes derfor af mange, som den eneste mulighed for at styre økonomien på områder, hvor brugernes efterspørgsel er uendelig.

Dilemma mellem rammestyring og taxameterstyring

Når den eksisterende rammestyring skal videreudvikles og sammenkobles med taxameterstyring og “pengene følger brugeren” – princippet, er det imidlertid vigtigt at være opmærksom på, at der er et dilemma mellem rammestyringen og styring via kvalitetsstandarder, når såvel det økonomiske budget og kvalitetsstandarderne skal overholdes.
Ændres antallet af brugere i opadgående retning vil det alt andet lige betyde yderligere udgifter, men skal den økonomiske ramme overholdes er det nødvendigt at forringe serviceniveauet eller forbedre effektiviteten. Taxameterstyringen sikrer dermed en større synlighed i forhold til sammenhængen mellem de politisk fastlagte mål og de udmeldte økonomiske rammer. I taxameterstyringen er det med andre ord serviceniveauet, der sættes i centrum som et styringsparameter.
Udfra et økonomistyringsperspektiv er der imidlertid det problem med taxameterstyringen, at udgifterne kan blive mindre styrbare sammenlignet med økonomisk rammestyring, der giver stor budgetsikkerhed. Justeringer af serviceniveauet er som sagt en model, hvorpå der kan tages højde for dette. En anden model er at fokusere på stigende produktivitet og ad denne vej få mere for pengene. Der kunne eksempelvis være tale om en ændring af ATA-tiden på ældreområdet (ansigt-til-ansigt-tiden) eller ændrede klassestørrelser på skoleområdet. Begge modeller har det tilfælles, at de ændrer på forudsætningerne for taxametrerne. Dermed er konsekvensen af de politiske beslutninger også langt mere tydelig, end hvis budgetrammen blot holdes uændret eller reduceres. Det til trods for, at konsekvensen i den sidste ende er den samme – nemlig forringelse af serviceniveauet eller et krav om stigende produktivitet.

Afledte effekter i forhold til ændringer i økonomistyringsmodellen

Når en socialforvaltning, en skoleforvaltning eller en ældreforvaltning vælger at organisere sig efter principperne i BUM-modellen – herunder ændringer i økonomistyringsmodellen, hvor rammestyring erstattes eller suppleres med taxameterstyring, er der en række afledte effekter, der må afklares. Det gælder bl.a. i forhold til udførerenhedernes frihedsgrader og samspillet mellem det centrale og decentrale niveau.

Større fleksibilitet

Taxameterstyring, fritvalgsordninger mm. bevirker, at udførerne i stigende grad konkurrerer på markedslignende vilkår.
Det er derfor vigtigt at afklare, hvordan udførerenhederne konkret skal forholde sig f.eks. til ansættelse og afskedigelse af personale. På dette område er der behov for mere fleksible modeller og aftaler end de der kendes i dag i den offentlige sektor, hvorfor eksempelvis de omkostningskrævende tryghedsaftaler må forventes at blive afviklet i flere kommuner i de kommende år. Og frem for alt er der måske behov for en holdningsændring på såvel leder- som på medarbejderniveau.
Fleksibilitet er også et nøgleord, når det gælder udførerenhedernes muligheder for, at planlægge og tilrettelægge arbejdets udførelse. Det er således vigtigt, at udførerne har en høj grad af fleksibilitet med henblik på, at kunne tilpasse sig ændringer i aktivitetsniveauet. I de fleste kommuner i dag er der et “økonomisk regelsæt”, der er udarbejdet i led med at mere og mere kompetence og ansvar er decentraliseret.
Heri er der beskrevet udførerenhedernes mulighed for at disponere inden- og udenfor budgetrammen, omplaceringer af budgettal indenfor de forskellige kontoområder, overførselsadgange, låneordninger mv. Disse bør tages op til revision og bør i endnu højere grad være fleksible og give frihedsgrader til udførerne.

Ændrede rapporteringskrav

BUM-modellen vil betyde ændrede rapporteringskrav i forhold til økonomi- og budgetstyring/ rapportering fra forvaltningens øverste ledelse til såvel bestillerenheden som til udførerenhederne. Det gælder både i forhold til hyppighed, indhold og hvilke standarder der anvendes. Da taxameterstyring som regel vil være et nyt bekendtskab for såvel udførere som bestillere er det ofte hensigtsmæssigt med en hyppig afrapportering – specielt i begyndelsen. I forhold til indholdsdelen er det vigtigt, at der anvendes den samme standard af alle de kommunale udførere med henblik på dels sammenligning, dels samkøring af rapporterne til en samlet rapportering fra området.

4. BUM-modellen rummer en række 

Artiklen har indtil videre primært fokuseret på de positive og de økonomiske aspekter af BUM-modellen. Men for at tegne et mere dækkende billede af BUM-modellen er det også væsentligt at påpege nogle af de faldgrupper, der kan være.

Bureaukratiet lurer

I praksis kan BUM-modellen, hvis kommunerne ikke er opmærksom herpå, udvikle sig til en meget bureaukratisk model, hvor for mange administrative procedurer og papirgange i forbindelse med visitering, afregning, tilsyn mv. mellem de tre niveauer: bestilleren, udføreren og modtageren, flytter fokus fra kerneydelsen – nemlig opgaveudførelsen.
Dette kan også resultere i, at BUM-modellen kan opfattes som en meget ufleksibel organisering, hvor beslutningsprocessen er langsommelig og besværlig. Denne opfattelse kan spredes blandt såvel medarbejdere i systemet som hos brugeren.
En af måderne at undgå dette på er, at være opmærksom på problemstillingen og fokusere på, at de administrative procedurer bliver så få og så simple at håndtere som muligt, samt at der er samarbejdsorganer og –måder, så man lettere kan løse opståede problemer. I forhold til takstsystemerne bør der eksempelvis være så få taxametre som muligt, idet det vil gøre “afregningsprocedurer” mm. lettere at håndtere.
Desuden må den stigende digitalisering også forventes at kunne lette sagsgangene yderligere.

“Fredericia Banegård”

Særligt på ældreområdet kan brugerne opleve, at de, som en konsekvens af at bestiller- og udførerfunktionen er adskilt fra hinanden, skal i kontakt med flere forskellige personer for, at kunne modtage en konkret serviceydelse. Det vil således være personer fra bestillerenheden, der forestår visiteringen og tildelingen af ydelsen, mens medarbejdere fra udførerenheden kommer og udfører opgaven. Der vil med andre ord sige, at der kommer flere personer ud og ind af brugernes hjem, hvilket er karakteriseret som, at brugerne kan opleve deres hjem som ”Fredericia Banegård”.

Kynisme erstatter “det gode hjerte”

BUM-modellen rummer en risiko for, at der udvikles mere kynisme i forholdet mellem bestiller og udførere på den ene side og modtageren på den anden side i og med, at der er meget fokus på serviceniveauet eller kvalitetsstandarder som styringsinstrument. Bestillerne vil have særlig fokus på, at der er en ensartet visitering og kvalitetsstandarderne overholdes konsekvent, mens udførerne vil følge visiteringen i forhold til, at få taxametret og serviceniveauet til at hænge sammen. Modtageren vil derfor måske opleve, at den ydelse de modtager er meget afmålt og afgrænset i forhold til deres konkrete behov. Man kan også sige, at det ikke er “skoen der er tilpasset brugeren, men snarere brugeren der er er tilpasset skoen”.
Når bestiller- og udførerfunktionen tidligere har været samlet i den samme personkreds har der i højere grad været en tendens til, at medarbejdernes “gode hjerte” i forbindelse med såvel tildelingen som udførelsen af ydelsen har vundet over den objektive vurdering af brugerens behov. Heri har der været en stor styrke i den offentlige servicevaretagelse, men også en svaghed, idet målgruppen ikke bliver afgrænset og økonomien bliver vanskeligere at styre, med de afledte effekter dette giver i forhold til ventelister, uklarhed om ydelser mv. BUM-modellen er dybest set udtryk for en traditionel rationalitetsmodel, hvor der er nogle beslutningskriterier og en økonomisk ramme, som skal hænge sammen i forhold til det antal brugere, der er på området.
Denne rationalitetstankegang kan fremme en bedre økonomistyring, men risikoen er at brugerne i systemet oplever et velfærdstab, idet udføreren ikke tager særlige hensyn til den enkelte brugers særegne forhold.

Dialog mellembestiller og udførere

Styrken ved at samle bestiller- og udførerfunktionen på de samme hænder kan i forhold til modtagerne være, at de i højere grad oplever en helhedsvurdering af deres behov, da det er den samme personkreds, der varetager de to funktioner.
Heri ligger således implicit, at der opstår et dilemma ved en adskillelse, idet man for at opnå en mere ensartet visitation og bedre økonomistyring samtidig mindsker muligheden for, at betragte brugerens behov i et helhedsperspektiv.
Løsningen på dette dilemma er, at der nødvendigvis må være en tæt og løbende dialog mellem bestilleren og udførerne, der har den daglige kontakt med brugerne, med henblik på at sikre de bedste løsninger i forhold til den enkelte bruger. Desuden er det vigtigt, at der bliver lagt op til, at udførerne skal betragte den visiterede ydelse som en standard, hvilket betyder, at udføreren har frihed til at løse opgaven hos brugeren udfra brugerens behov og ønsker men fortsat indenfor den afsatte tidsramme.

5. Bløde værdier er et godt supplement 

Værdistyring

Med henblik på bl.a. at undgå nogle af faldgrupperne i BUM-modellen og med det formål, at skabe et fælles fundament for samarbejdet og samspillet mellem bestillerenheden, udførerenheden og modtagerne bør værdistyring indarbejdes som et styringsinstrument, der er sidestillet med den økonomiske styring. I forhold til værdistyring skal der skelnes mellem værdistyring for samarbejdet internt i organisationen på den ene side og for mødet med brugerne på den anden side. I dette tilfælde er det den sidste form for værdistyring, der er i centrum, idet der er en tendens til, at “M’et” ofte bliver glemt i forhold til fokuseringen på bestiller- og udførerfunktionerne, hvilket også er illustreret ved nogle af de faldgrupper, der er nævnt i denne artikel.
Ved at der udarbejdes et fælles værdigrundlag for mødet med brugerne, og derigennem også en dialog om kvalitetsstandarden, får ledere og medarbejdere fra såvel bestillere og udførere samt modtagerne en fælles opfattelse af, hvad der skal lægges vægt på i forbindelse med, at der træffes beslutninger og handles i forhold til brugerne. Det fælles værdigrundlag kan være det kit, der binder bestillere, udførere og modtagere sammen, og være med til at give BUMmodellen et “menneskeligt ansigt”, hvor der ikke kun er fokus på visitationsprocedurer, taxameterprincipper, kvalitetsstandarder mv.

Brugerne fokuserer på de bløde værdier

Værdistyringen vil fremstå som en modvægt til den megen fokusering, der er på vigtigheden af, at overholde de økonomiske rammer, idet værdistyringen fokuserer på mere bløde aspekter af opgavevaretagelsen. Vores erfaringer viser, at brugerne lægger meget vægt på, at værdier som respekt, værdighed, dialog, nærvær mv. efterleves, og det er vores påstand, at disse værdier vejer tungere for brugerne sammenlignet med en service, der er udført nøjagtig efter kvalitetsstandarden.
Man kan også sige, at for brugernes vedkommende er de bløde værdier faktisk de hårde værdier. Dette skal forstås på den måde, at set fra brugernes perspektiv er det allervigtigste, at de oplever at de bliver behandlet med respekt og værdighed, og at der er nærvær og dialog mv. Så er det i mindre grad vigtigt, om man får den præcist tildelte serviceydelse. Det betyder ikke, at økonomistyringen og kvalitetsstandarder ikke fortsat er vigtige for organisationen som helhed hvilket er indlysende. Men værdistyringen kan sikre, at modtagerne i systemet ikke oplever, at der kun er fokus på økonomi og standarder.

Værdierne skaber fleksibilitet

Værdistyringen vil samtidig kunne fungere som et svar på de bureaukratiske faldgrupper, der kan være i BUM-modellen.
Værdistyringen repræsenterer således en anden indgang til styring af et serviceområde, hvor der lægges vægt på at bestemte værdier og forventninger er styrende for adfærd og handlinger fremfor mål, regler og standarder, som fremmer nogle mere bureaukratiske styringsmekanismer.
I værdistyringen er tanken den, at mål og kvalitetsstandarder angiver retningen og ydelsesomfang, mens værdierne angiver det rum medarbejderen selv kan udfylde i sit arbejde. Værdierne sikrer således, at den enkelte medarbejder kan handle fleksibelt i forhold til brugernes behov og situation. Heri ligger også en erkendelse af, at det ikke kan lade sig gøre, at beskrive enhver situation i forhold til brugeren udtømmende i kvalitetsstandarder mm., hvorfor der er behov for andre styringsmekanismer.

Kvalitetsstyring

Et fælles værdigrundlag kan udover ovenstående være et grundlag for eller et supplement til kvalitetsstyringen i organisationen. Udfra værdigrundlaget kan der foretages målinger, der viser, hvordan udførerne lever op til værdierne i værdigrundlaget. På baggrund af resultaterne af målingerne kan der udarbejdes handlingsplaner, der beskriver hvordan organisationen, herunder de enkelte udførere, kan blive endnu bedre til at leve op til værdigrundlaget og dermed være med til at kvalitetsudvikle området.

6. Perspektiver 

“Man trækker vejret for at leve” er der et gammelt ordsprog der siger. Betragtes BUM-modellen kan den omvendte tilgang, “man lever for at trække vejret”, imidlertid synes mere dækkende om de principper og elementer, der indgår i denne organisatoriske indretning. Denne betragtning kan være en god indgangsvinkel, når man skal vurdere perspektiver og muligheder i forhold til BUM-modellen.

Brugeren i centrum

De offentlige serviceområder som eksempelvis ældreområdet, skoleområdet og daginstitutionsområdet er til for, at sikre brugernes eller modtagernes behov. Den rationalitetstankegang, som BUM-modellen er udtryk for, kan imidlertid give det indtryk, at det ikke så meget er brugerens eller modtagerens behov, der er i centrum, men snarere økonomistyringen og visitationskriterier. BUM-modellen har således en tendens til at bevirke, at der bliver fokuseret mere på “B'et” og “U'et” på bekostning af “M’et”. Effekterne af BUM-modellen afspejler derfor et dilemma mellem modstridende interesser, der generelt eksisterer i forhold til den offentlige sektor i disse år. På den ene side er der ønske om, at brugeren er i centrum, men på den anden side er der samtidig stigende fokus på, at de økonomiske rammer overholdes.
BUM-modellen rummer i sig selv ikke svaret på, hvordan dette dilemma eller krydspres løses.
Som vi har redegjort for i denne artikel kan BUM-modellen bl.a. forbedre mulighederne for en bedre økonomistyring gennem klare og ensartede visitationskriterier og forudsat, at der er politisk vilje til løbende at tilpasse serviceniveauet.
I forhold til brugerne rummer modellen derimod risiko for velfærdstab, idet den rationelle filosofi kan medføre en mere kynisk tankegang blandt medarbejderne. Set fra vores perspektiv er der bedst mulighed for at imødekomme nogle af BUM-modellens faldgrupper ved også at fokusere på de bløde værdier og inddrage værdistyring som supplement og modvægt til den megen fokus på økonomistyring.

Den offentlige sektor i en brydningstid

Set i lyset af de udfordringer, som den offentlige sektor står overfor i disse år med stigende konkurrence gennem fritvalgsordninger på de store serviceområder, pres på udgifterne og de stadigt stigende forventninger til service og kvalitet, har BUM-modellen en række fordele, som gør det naturligt, at flere og flere kommuner organiserer sig efter modellens principper. Udover de faldgrupper som modellen har er det samtidig vigtigt, at politikere og ledere indstiller sig på, at der i forbindelse med indførelsen af BUMmodellen også forudsættes nye økonomistyringsprincipper og ændringer i den kommunale personalepolitik, såfremt den offentlige sektor skal tilpasses udviklingen. Ændringer som gør op med den traditionelle måde at styre og agere på, hvorfor der også må fokuseres på holdningsbearbejdning og kompetenceudvikling.

7. Supplerende litteratur 

Dahler-Larsen, Peter og Kluasen, Kurt Klaudi (red.). “Festfyrværkeri eller gravøl – en debatbog om den danske kommune ved årtusindskiftet”, Odense Univesitetsforlag, 2000
Klausen, Kurt Klaudi: “Offentlig organisation, strategi og ledelse”, Odense Universitetsforlag, 1996
Klausen, Kurt Klaudi og Ståhlberg, Krister: “New public management i Norden. Nye organisations- og ledelsesformer i den decentrale velfærdsstat”, Odense Universitetsforlag, 1998
Kommunernes Landsforening: Diverse materialer samt www.kl.dk
Socialministeriet: Diverse materialer samt www.socialministeriet.dk
www.udbudsportalen.dk